空間論道 | 劉亞霏：城市雙修PPP模式與潛力地區研究

城市雙修，即生態修復和城市修補（Ecological Restoration and City Repair），是一個復合且動態的概念，涵蓋了城市與生態兩大系統及兩大系統之間的關系，以及促進這兩大系統平衡、健康、高效、持續發展的方法、機制和實踐等。關于城市雙修的探討也來自多元的利益主體和認知視角：政府政策的視角，個人感知的視角，社群權益的視角，以及市場盈利的視角。鑒于城市雙修內涵與利益主體的復合性與多元性，我們也亟需以復合的視角和集成的方式來認知和付諸實踐。在此背景下，城市空間上海研發中心的劉亞霏博士和汪浩然、于欣馳、李楨等研究員，基于政府和市場合作的復合視角，研究和探討了一種集成創新的城市雙修PPP模式，及其業務內容、優勢特點、前沿案例、模式構架和潛力地區等。

城市雙修其實是西方語境下的城市更新在中國的一種特定表現形式，其提出的主要目的是解決城市和生態兩大系統間關系的失衡問題。中國城市過去幾十年高速但低質量的發展，不僅導致了城市病日益突顯，也侵蝕了過多的生態資源，污染了生態環境。而生態資源的匱乏和生態環境的污染也將反過來限制未來城市和人的健康發展，形成一種失衡的、不可持續的發展狀態。因此，需要整體統籌生態修復和城市修補工作。

從大衛·哈維（David Harvey）空間生產理論的視角來理解，城市與生態空間，都是資本主義生產模式中的基本生產要素。當兩類生產要素相互產生負面影響、質量下降時，會大大降低社會整體的生產效率，影響整體的產出質量。因此，對于生產效率不高的存量城市空間和生態空間進行物質和功能上的更新、“雙修”、甚至升級，本質上是對空間的再生產，通過空間再生產構建更加高效的、良性的、可持續的發展模式。

圖1：城市雙修的理念、對象和業務類型?

城市雙修的核心理念在于對生態系統和城市系統兩大類發展要素進行集成式改造和再生產。過去針對生態問題和城市問題的修復修補工作也有開展，只不過通常是以一個一個單一項目和較為分離的形式存在的。

城市雙修的提出，則是要提供一種集成式的解決方案，“用再生態的理念，修復城市中被破壞的自然環境和地形地貌，改善生態環境質量；用更新織補的理念，拆除違章建筑，修復城市設施、空間環境、景觀風貌，提升城市特色和活力”。通過梳理中央和地方城市雙修的政策文件（圖1），我們發現城市雙修主要涉及到對四大類生態要素（綠地系統、水環境、廢棄地、山體）和五大類城市要素（老舊區域、基礎設施、配套設施、歷史文化區域、城市風貌）的集成式改造。

如果將“城市雙修”進行字面上的拆解，可以發現城市雙修的理念其實包含了橫向的“雙”和縱向的“修”兩個維度?！半p”意味著橫向的整合、集成生態和城市兩大系統的各類問題要素，“修”則體現出一種縱向的操作邏輯，涉及什么樣的主體，整合什么樣的資源和資金，以什么樣的規劃理念和方式，如何去實施、運營、贏利等一整套的操作邏輯?！半p”和“修”一個代表橫向邏輯，一個代表縱向邏輯，都需要對復雜的生態和城市系統中的各類要素進行整合與集成?！半p”已經從概念和政策上整合了，那么“修”是否也在操作層面上整合了呢？

圖2：城市雙修非PPP模式和PPP模式的比較

在操作層面上，城市雙修現在涉及兩種實踐模式：非PPP模式和PPP模式（圖2）。非PPP模式目前是主體，通常由政府和公共部門主導前期的資金投入，中期的業務分包，和后期的產品輸出和運營。這種模式的不足之處在于，前期的資金壓力和資金風險均由政府承擔，中期政府主導下資源配置的經濟和時間效率并不是最佳，后期運營也并非地方政府所擅長。

相比而言，PPP模式下，前期的資金壓力和風險由公共部門和私營企業共同分擔，政府壓力較??；中期由政府和企業組建的項目公司有條件整合政府端和市場端兩方面最優質的資源，有利于降低項目成本，保證產品和服務品質，提升項目時間效率和經濟效益；后期運營階段也可以匹配更有經驗和品質的市場主體?？梢?，PPP模式是一種更加優越的模式，能夠更好的、更有效率的將政府資源和市場資源整合進雙修實踐中。近年來，住建部等國家部委也明確表示鼓勵采用政府和社會資本合作(PPP)模式來發動市場力量推進城市雙修工作。

城市雙修PPP模式也初步呈現由過去單一的市政基礎設施類（比如橋梁、道路、廠站等）PPP項目向更綜合的PPP打包業務模式（比如棚戶區和配套基礎設施的綜合改造）演變的趨勢。那么，綜合的PPP模式現在的發展狀況大概是怎樣呢？生態修復類PPP項目和城市修補類PPP項目現在是否已經整合了呢？為此我們分析了最為官方的財政部PPP項目庫，從19大類12476個PPP項目中篩選出了9大類1672個跟城市雙修相關的項目（圖3）。比如，生態修復類PPP項目主要分布在生態建設和環境保護的大類中，城市修補類PPP項目中的老舊區域改造，主要分布在保障性安居工程，城鎮綜合開發的大類中。

圖3：財政部PPP項目庫中涉及城市雙修相關項目的9個類型

通過分析可以看到，財政部PPP項目庫中，雖然在各個大類中（比如保障性安居工程）存在較為綜合的PPP項目，但與生態修復相關的PPP項目和與城市修補相關的PPP項目基本上是分開的（圖4）。這種“雙修單一型PPP模式”一方面未能真正從理念上系統整合生態修復和城市修補的要素和內容，另一方面未能充分發掘和分享城市雙修PPP項目所能創造的市場價值。例如，許多景觀園林工程服務商（鐵漢生態、東方園林等）在單一型生態修復PPP項目中，主要以BT或BOT模式提供工程建設和環保服務并獲得收益，但是，并未分享生態修復后地價和物業升值所產生的增值收益。單一型城市修補PPP項目，也難以通過整合生態修復內容創造和分享更多的價值。

圖4：城市雙修單一型PPP模式與集成型PPP模式的比較

我們認為“雙修集成型PPP模式”是一種更加優越的模式。對于政府而言，有利于城市雙修從理念到實踐的系統集成，真正推動生態、生產和生活的三生融合發展。對于企業而言，有利于創造出1+1>2的市場價值，讓參與的企業分享創造的增值收益，提升企業PPP項目的盈利空間和參與熱情。對于社會而言，有利于實現人居環境的綜合性改善和提升。

圖5：城市雙修集成型PPP模式框架

回到本節開始提出的問題：“雙”已經從概念和政策上整合了，“修”是否也在操作層面整合了呢？通過以上的分析，我們認為“修”目前還沒有真正實現集成。因此我們建議，理想的城市雙修集成型PPP模式框架（圖5），需要橫向整合生態與城市要素，縱向整合公共與社會資源，最終實現從城市雙修政策到落地實施運營的高效串聯。

符合“雙修集成型PPP模式”的案例是否存在？如果存在，又是怎樣具體操作的呢？我們在財政部PPP項目庫中找到了基本符合該模式的株洲清水塘老工業區產業新城項目（圖6）。由于采用的PPP模式尚屬前沿，該項目仍處于采購階段，還未開始正式執行。該項目的目標是將株洲主城區的一塊約11平方公里的污染工業區升級改造成未來的產業新城。項目涵蓋了前期的環境污染治理及生態修復（如土壤污染修復，污染水體治理，海綿城市建設，沿江岸線修復等），市政基礎設施和公共服務設施的改造升級與建設運營等城市修補內容，以及此后的產業發展等一系列內容。該案例完整覆蓋了對生態和城市兩大類發展要素的集成式改造和再生產。

圖6：城市雙修PPP案例——株洲清水塘老工業區產業新城

該案例的操作模式是（圖7），由株洲市政府授權株洲市住建局向社會資本采購PPP項目，中標社會資本與政府城投公司株洲市清水塘投資有限公司，合資組建SPV項目公司。SPV公司在獲得金融機構的融資等前提下，籌建四個發展平臺：開發建設平臺，城市運維平臺，產業服務平臺和投融資平臺。其中：開發建設平臺將負責前期污染區域治理，包括生態岸線修復和污染土壤治理；城市運維平臺將負責城市改造升級與建設運營等城市修補工作；產業服務平臺將負責產業園開發運營等工作。

社會資本方有很大機率將會根據目前的第一候選人團隊組建。中交第三航務工程局有限公司及其勘察設計院將負責項目的整體開發和規劃設計，永清環保股份有限公司將負責生態修復工作，上海臨港控股有限公司將負責產業發展與運營。該案例的最大特點是，至今為止，國內比較全面完整的城市雙修（結合產業發展）PPP項目。

圖7：株洲清水塘老工業區產業新城PPP模式

另一個值得借鑒的案例，是關于生態修復PPP項目如何與城市開發項目分享土地治理和開發的增值收益（圖8）。該項目的目標是對湘潭市岳塘區受重金屬污染的老化工園區進行土壤治理。此后再由其他開發項目打造生態新城。操作模式是，由岳塘區政府下屬的城投公司湘潭發展投資有限公司與永清環保股份有限公司組建SPV項目公司，由SPV公司承擔一系列前期的廠房拆除、污染治理、場地修復等工作?！霸捞聊Ｊ健敝档媒梃b的主要是其盈利模式，有別于傳統EPC（工程總承包）模式中依靠工程服務盈利，和BOT模式中依靠工程和運營盈利，“岳塘模式”通過工程服務和分享土地治理和開發產生的增值收益來盈利。也就是說，生態修復類PPP其實可以和城市修補類PPP形成一種集成的、互利共盈的模式。

圖8：湖南湘潭岳塘區生態修復PPP模式——“岳塘模式”

借鑒以上的前沿案例，我們對未來的城市雙修PPP模式提出了建議和設想（圖9）。在操作主體方面，可以由市和區縣一級的政府進行統籌，授權下屬的政府部門進行PPP項目招標。中標的社會資本可以與政府城投公司或國企一起合資組建SPV項目公司。SPV項目公司在獲得融資的基礎上，組建開發建設、產業發展、城市運維、和投融資四大平臺，這四個平臺共同推動城市雙修所涵蓋的各類生態修復項目以及各類城市修補項目。

圖9：城市雙修PPP模式總結與建議

產業發展平臺將主要負責城市雙修之后的空間再生產工作，通過結合當地產業資源稟賦和產業發展需求，注入新的產業發展動能。比如，三亞就是生態修復和城市修補結合文化旅游產業的典型案例。上海、深圳等城市也有許多的將老舊城區改造后導入文化創意產業的成功案例。除了文旅、文創產業，城市雙修其實也可以結合城市產業升級發展的需求，導入一些戰略性新興產業。需要強調的是，這個PPP模式中需要建立一種利益分享機制，保證生態修復和城市修補服務商能夠最終共享由雙修集成所帶來的增值收益。

在此基礎上，我們嘗試研究一下，城市雙修PPP模式如果要在中國推廣，哪些地方最有發展潛力呢？我們從城市雙修PPP項目的市場需求端進行切入，分析了財政部PPP項目庫中涉及雙修類項目的城市，及其市場需求潛力。通過綜合考量項目數量（項目規模）、投資額（投資規模）、業務類型數（雙修綜合需求）三個維度的指標，計算得出城市的市場潛力排名（圖10）。

圖10：關于城市雙修PPP模式潛力地區的研究框架

在分析了城市雙修PPP項目的市場需求的基礎上，我們還需要再疊加政策引導因素，以及疊加城市發展因素。由于城市雙修本來就是政府主導推行的一項工作，因此我們疊加了58個國家城市雙修試點城市作為政策引導利好因素。另外，由于城市自身的發展有其規律性和階段性，通常發展較為成熟的大城市和大都市圈會面臨更多的雙修問題，展現更多、更持續的雙修訴求和空間再生產訴求。借鑒了華夏幸福產業研究院和城市規劃研究院的都市圈研究成果，我們建議把全國25個主要都市圈，分為優化型、成長型、培育型三大類型，作為城市發展的潛力因素。

圖11：生態修復類PPP項目分布圖

圖12：生態修復類PPP項目綜合潛力城市與區域分析圖

通過疊加市場需求、政策引導、城市發展三大因素，我們首先對生態修復“內部集成型”（集成山、水、棕、綠）PPP項目的潛力區域進行了分析。在市場需求潛力排名前20位城市的基礎上，進一步疊加雙修試點城市，和都市圈城市（圖11）。例如，市場需求潛力第1的湖北荊門市，同時也是國家雙修試點城市；市場需求潛力第4的武漢市，同時也是優化型都市圈；而市場需求潛力第7的鄭州市，則同時疊加了雙修試點城市的政策利好和成長型都市圈的城市發展潛力。

在生態修復PPP項目分布的基礎上，我們進行了項目的空間集聚分析（Spatial Autocorrelation），以便更清晰的識別市場需求潛力集聚區（圖12）。最終通過市場需求疊加政策引導和城市發展因素，我們認為生態修復“內部集成型”PPP項目的綜合潛力地區是：以鄭州、武漢都市圈雙核引領的河南和湖北地區。然后，用同樣的方法，我們也分析了城市修補“內部集成型”PPP項目的綜合潛力地區（圖13、圖14）：由貴陽、鄭州、南京、武漢、福州都市圈五核引領，關注云貴川接壤地區。

圖13：城市修補類PPP項目分布圖

圖14：城市修補類PPP項目綜合潛力城市與區域分析圖

最后，我們對最為重要的城市雙修PPP模式的綜合潛力區域進行了分析。市場需求潛力主要分布在河南（鄭州、平頂山、南陽），湖北（荊門、武漢），貴州（黔南布依族苗族自治區、貴陽、遵義、安順、銅仁），四川（宜賓、樂山）等省市（圖15）。既具有較大市場需求潛力又擁有雙修政策利好的城市包括：荊門、?？?、遵義、濟寧、安順；既具有較大市場需求潛力又擁有城市發展潛力的城市包括：貴陽、武漢；市場需求、政策引導、城市發展三項潛力和利好同時具備的城市包括：鄭州、烏魯木齊、南京、福州（圖16）。

圖15：城市雙修類PPP項目分布圖

圖16：城市雙修PPP模式的綜合潛力城市與區域分析圖

通過對城市雙修類項目分布的空間集聚分析，我們發現云貴川接壤地區為市場需求潛力集聚區（圖16）。綜合考慮以上對三大因素的分析，我們最終認為城市雙修PPP模式的綜合潛力地區是：貴陽、鄭州、南京、武漢、福州都市圈五核引領地區，需重點關注云貴川接壤地區。

同時，我們也嘗試對城市雙修PPP模式潛力地區的空間結構進行提煉和探討。從東部的南京，到中部的武漢及其周邊的荊門，再到西部的貴陽及其周邊的遵義和安順，其實形成了一條橫貫我國東、中、西部的潛力廊道。從中原的鄭州及其周邊的濟寧，到東部的南京，再到東南沿海的福州（甚至延伸到南部沿海的?？冢?，似乎顯現出一條連接我國中原與沿海地區的潛力帶。而云貴川接壤地區，則是市場需求集聚、值得特別關注的潛力區。綜上所述，我們提出了一廊、一帶、一區的結構暢想（圖17）。

圖17：城市雙修類PPP項目綜合潛力區域結構探討

出于巧合，這樣的結構與黨徽有著形態上的相似：一廊——錘頭，一帶——鐮刀，一區——錘頭重擊之處。除此之外，這種形似似乎也象征某種寓意與關聯?！俺鞘须p修”，本來就是在黨的十七大提出生態文明建設戰略這樣一個大的背景下產生的，具備十足的政府意志和政策導向，而本文所探討的城市雙修PPP模式，勢必涉及社會資本如何與政府合作以反映黨的政策意圖與方向，可以說城市雙修PPP模式是一份頗具市場潛力，但內涵紅色基因的紅色事業。對于一直以來積極踐行黨的新型城鎮化戰略、大力發展國家戰略性新興產業、堅持走PPP模式的華夏幸福而言，城市雙修PPP模式或許是未來華夏幸福業務的一個新窗口。